Fonds souverains : que fait un Etat lorsqu’il est trop riche ?

Quand l’Etat français cherche la moindre source de revenu ou d’économie pour renflouer les caisses du pays, d’autres, submergés par les excédents, ne savent plus quoi faire du trésor public. Comment ces Etats peuvent-ils donc placer ce surplus de liquidité en toute sécurité ?

Un fonds souverain est un fonds de placement financier alimenté par les excédents d’un Etat. Autrement dit, lorsque un Etat perçoit la rente d’un secteur d’activité économique, ce dernier peut décider de placer ces liquidités dans un fonds d’investissement pour le faire fructifier. Au même titre qu’une structure privée, le fonds étatique utilisent différentes méthodes de placement : achat d’actions en bourse, obligations d’Etat, projets immobiliers ou bien financement d’infrastructures stratégiques. Bien souvent, ces opérations sont financées par les excédents générés par l’exploitation des ressources naturelles d’un Etat.

Lorsqu’un Etat exporte massivement les ressources naturelles dont il dispose sur son sol, son économie peut être frappée de plein fouet par la maladie hollandaise. A la fin des années 1950, après la découverte d’un immense gisement gazier sur leur territoire, les Pays-Bas vendent leur gaz à travers l’Europe. S’en suit alors un afflux de devises étrangères dans les caisses de l’Etat néerlandais, provoquant une appréciation de la monnaie nationale et donc un taux de change plus élevé lors des transactions internationales. Par conséquent, les autres secteurs d’activités du pays tels que le textile ou l’industrie lourde sont moins compétitifs aux exportations. L’exploitation du gaz agit ainsi comme un poison qui asphyxie le restant de l’économie nationale.

C’est dans ce cas que le fonds souverain intervient comme un remède à cette maladie. Soucieux de ne pas reproduire le scénario hollandais, les Etats rentiers se décident à créer des fonds dans lesquels ils stockent les devises étrangères issues de la manne pétrolière ou gazière. Ce faisant, le fonds souverain absorbe les flux de devises et limite leur effet inflationniste sur le taux de change de la monnaie nationale.

Les premiers fonds souverains, apparus dans la seconde moitié du XX^ème siècle, répondent tous à cette définition. Le Koweït, pionnier en la matière, crée le premier fonds souverain au monde : le Kuwait Investment Authority (KIA), en 1953. A l’époque, encore sous protectorat britannique, le Koweït est déjà dopé à l’or noir et décide donc de placer ses excédents issus de l’exploitation du pétrole. Par la suite, les autres pétromonarchies du Golfe lui emboîtent le pas et créent à leur tour leurs propre fonds souverains. Le Public Investment Fund (PIF) pour l’Arabie Saoudite en 1971, l’Abu Dhabi Investment Authority (ADIA) pour les Emirats Arabes Unis en 1976 et le Qatar Investment Authority (QIA) en 2005.

Bien que les monarchies du Golfe occupent le haut du classement des fonds souverains, c’est la Norvège qui se hisse à la première place avec un fonds d’une valeur de 2200 milliard de dollars. Le Governement Pension Fund-Global (GPFG), né du Petroleum Fund créé en 1990, constitue le trésor de la couronne norvégienne. Il est alimenté par les revenus liées aux exportations nationales de pétrole et de gaz. Investisseur de l’ombre, le fonds norvégien détient modestement 1,5 % de toutes les sociétés cotées de la planète.

Aujourd’hui, l’ensemble des fonds souverains dans le monde, détiennent à eux seuls 13 000 milliards de dollars d’actifs, soit près de quatre fois le PIB français. Selon le géographe et universitaire Laurent Carroué, ils sont « les nouveaux coffres forts du monde¹ ».

Depuis les années 2000 et l’intégration progressive des pays asiatiques à la mondialisation, une nouvelle forme de fonds souverain se dessine en tête des classements. Ces Etats ont la particularité de ne présenter aucun excédent issu des ressources naturelles. Ils bénéficient d’une balance courante positive. En clair, cela signifie que ces pays exportent plus qu’ils n’importent et que leurs revenus sont plus élevés que leurs dépenses. Si nous ne sommes pas familier avec ce principe en Europe, des pays comme la Chine ou Singapour rencontrent actuellement cette situation économique.

Ces nouveaux acteurs chamboulent les classements. La Chine s’impose désormais avec trois de ces fonds d’investissement qui sont classés parmi les dix premiers au monde. Le China Investment Corporation figure notamment sur la deuxième place du podium avec une valorisation dépassant les 1300 milliards de dollars. Quant à Singapour, véritable nœud de la mondialisation pour le transport maritime, ses excédents commerciaux alimente un fonds souverain créé en 1981, le Government of Singapour Investment Corporation (GIC).

Afin de faire fructifier leurs excédents, les fonds souverains agissent de la même façon que les investisseurs privés sur les marchés financiers. Chaque fonds souverain dispose d’un portefeuille d’actifs variés. Par exemple, un Etat peut vouloir détenir les actions d’une grande entreprise cotée en bourse. C’est le cas du GPFG norvégien qui possède désormais 1,3 % du capital de Nvidia et de Microsoft. A l’inverse, les fonds souverains les moins frileux font le pari risqué du private equity : investir dans des sociétés non cotées dont le rendement peut s’avérer extrêmement élevé.

Si ces placements visent une rentabilité importante, ils demeurent toutefois soumis à une certaine volatilité. Les Etats propriétaires de ces fonds doivent donc à tout prix stabiliser et sécuriser leur portefeuille. Pour ce faire, les fonds souverains ont la possibilité de prêter de l’argent à d’autres Etats, en échange de quoi ces derniers s’engagent à leur verser régulièrement des intérêts. On parle alors d’obligations, une classe d’actifs relativement stable si les Etats émetteurs sont considérés prospères.

La régulation des investissements réalisés par les fonds souverains est encore trop faible voire inexistante. En réalité, certains principes financiers fondamentaux ne s’appliquent pas aux Etats lors de leurs transactions sur les marchés mondiaux tandis que les mastodontes privés sont contraints de s’y plier. Par exemple, les fonds souverains ne sont pas soumis à une obligation de solvabilité comme le sont les banques ou les fonds privés. Concrètement, on ne peut exiger d’un fonds souverain qu’il possède un montant minimum de fonds propres pour couvrir une éventuelle banqueroute.

Ce manque de réglementations se couple à une certaine opacité des investissements gérés par les fonds souverains. En effet, les Etats ne sont pas tenus de rendre public la nature de leurs investissements et cela pose des problèmes politiques et éthiques majeurs. Schématiquement, un Etat pourrait tout à fait investir dans le secteur du tabac via son fonds souverains et décider simultanément une diminution de la taxe sur le paquet de cigarettes. Il pourrait ainsi espérer une augmentation du cours de l’action d’une entreprise comme Philippe Morris. Afin d’éviter un tel conflit d’intérêt, en 2015, le GPFG norvégien a soustrait de son portefeuille les actifs de 73 entreprises du secteur de l’armement ou du tabac.

Si la réglementation demeure insuffisante, la communauté internationale s’est tout de même réunie en 2008 à Santiago pour définir des règles de bonne conduite concernant les fonds souverains. Sous la coordination du FMI, les Etats détenteurs de fonds se sont accordés sur des principes et pratiques dits « généralement acceptés ». Durant cette table ronde, les Etats consentent, entre autres, à contribuer à la stabilité des marchés mondiaux, améliorer la transparence des fonds et promouvoir les investissements éthiques. Toutefois, chacun jugera du niveau de contrainte qu’il souhaite apporter à des règles qualifiées de « généralement acceptées ».

Les principes de Santiago établissent ainsi un cadre éthique à la gestion des fonds souverains commun à tous les Etats. De leur côté, les Etats communiquent de plus en plus sur la destination et la nature de leurs investissements. Certains gouvernements font même figure de bon élève quant à la publication de leurs transactions. En tête de classe, le fonds norvégien obtient la note de 98 sur 100 au Truman Index, un indice de transparence des fonds souverains.

Cependant, lorsqu’en mars 2025, le GPFG norvégien fait appel à un fonds spéculatif (hedge fund) pour la gestion d’une partie de son portefeuille, on peut légitimement questionner l’éthique financière dont se réclame le gouvernement norvégien. En effet, les hedge funds sont des fonds d’investissements ultra agressifs qui pratiquent notamment la vente de titres à découvert (short-selling). Avec cette méthode, qui permet de gagner de l’argent lorsque le prix d’un actif baisse, le hedge fund peut vouloir précipiter la faillite d’une entreprise pour engranger un maximum de bénéfices. A ce jour, aucune preuve ne confirme que le fonds norvégien ait eu recours à de telles pratiques spéculatives.

Il va sans dire que la recherche du profit par les fonds souverains est un objectif de premier plan. Plus un fonds souverains gagne de l’argent, plus il est supposé capable de stabiliser la situation économique de son pays ainsi que les conditions d’existence d’une population en cas de crise. Toutefois, cette quête constante du profit au niveau étatique présente un risque : la satisfaction d’ambitions politiques ou bien privées aux dépens de l’intérêt public.

1. Laurent Carroué, Géographie de la mondialisation : crises et basculements du monde, Paris, Armand Colin, 2019, chap. 2 ↩︎